Zgodnie z art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej u.cz.p.g.) właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych[1], oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: 1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych lub, 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do właściwego rejestru działalności regulowanej – przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Ustawa nie definiuje pojęcia gminnej jednostki organizacyjnej. Art. 7 ust. 5 stanowi, że gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność, o której mowa w ust. 1, na zasadach określonych w ustawie nie mają obowiązku uzyskania zezwoleń, o których mowa w ust. 1, ale muszą spełniać warunki wymagane przy udzielaniu takich zezwoleń. Art. 7 ust. 1 dotyczy m.in. wymogu posiadania przez przedsiębiorcę zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych.
Z u.cz.p.g. wynika zatem, po pierwsze, możliwość wykonywania usług z zakresu opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych przez gminną jednostkę organizacyjną, po drugie, obowiązek spełniania warunków przyznania zezwolenia na opróżnienie i transport nieczystości oraz, po trzecie, obowiązek zawarcia umowy między gminną jednostką organizacyjną a właścicielem nieruchomości.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Jak podkreśla doktryna, „przez pojęcie jednostki organizacyjnej należy również rozumieć urząd gminy. Urząd gminy jako jednostka budżetowa tym różni się od innych jednostek, że zawsze jest tworzony, a przy tym organizację i zasady jego funkcjonowania określa regulamin organizacyjny nadany w drodze zarządzenia wójta (art. 33 ust. 2).”[2].
Art. 9 ust. 2 u.s.g. stanowi, iż gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej. O ile literalne rozumienie przepisu w zakresie działalności gospodarczej poza zadaniami o charakterze użyteczności publicznej jest jasne, o tyle rodzi się pytanie o to, czy gmina może prowadzić działalność gospodarczą w ramach zadań o charakterze użyteczności publicznej. Przepis ten jest dosyć nieprecyzyjny, co doprowadziło do zróżnicowanej wykładni dokonywanej doktrynę i orzecznictwo. Mianowicie działalność gospodarcza rozumiana jest w ramach definicji z art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, tj. jako zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Gmina jednak nie jest przedsiębiorcą, nie działa w granicach wolności gospodarczej, a raczej kompetencji określonych przepisami prawa i, co najważniejsze, celem działalności gospodarczej gminy nie jest osiągnięcie zysku, lecz użyteczność publiczna[3]. Ta swoista charakterystyka działalności gminy powinna prowadzić do wniosku iż „artykuł 9 ust. 2 należy rozumieć przede wszystkim w ten sposób, że dopuszcza on prowadzenie działalności poza zadaniami o charakterze użyteczności publicznej i tylko w tej sferze ma ona charakter działalności gospodarczej. Natomiast w zakresie realizacji zadań użyteczności publicznej nie powinno się stosować zasad działalności gospodarczej.”[4]. Mimo tego, Sąd Najwyższy i sądy powszechne wprost uznawały możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez gminę (Por. uchwała SN z 30.11.1992 r., III CZP 134/92, OSNC 1993, nr 5, poz. 79.) oraz podkreślały, że nie musi być nastawiona na zysk: „działalność gospodarcza gminy, wykonywana w ramach zadań własnych, w tym gospodarka nieruchomościami, musi charakteryzować się powtarzalnością działań, ich zawodowym charakterem, uczestnictwem w obrocie gospodarczym, czy podporządkowaniem zasadzie racjonalnego działania, nie musi być nastawiona na zysk (choć w zakresie końcowego stwierdzenia można mieć wątpliwości). Oznacza to, że fakt wykonywania przez gminę działalności gospodarczej w danym obszarze należy ustalać in concreto.” (Wyrok SN z 24.02.2021 r., III CSKP 34/21, LEX nr 3123462.). W podobnym duchu orzekł m.in. Sąd Apelacyjny w Szczecinie: „problem prowadzenia działalności gospodarczej przez gminy można rozpatrywać na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze – na płaszczyźnie tzw. użyteczności publicznej. Po drugie – na płaszczyźnie zadań wykraczających poza tę sferę. Jeśli chodzi o pierwszy zakres, to przyjąć należy, że działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego, w tym gminy, jest tu pożądana, dozwolona, konieczna i możliwa. Jej granice będzie wyznaczała konstrukcja „użyteczności publicznej” w rozumieniu przyjętym w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Na drugiej płaszczyźnie działalność tego rodzaju będzie możliwa w sytuacjach i na warunkach ustalonych przez ustawodawcę. Unormowanie zawarte w art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przesądza zatem, że w odniesieniu do zadań własnych gminy zasadą jest wykonywanie ich przez gminę w ramach działalności gospodarczej.” (Wyrok SA w Szczecinie z 26.03.2019 r., I AGa 215/18, LEX nr 2668198.). Wydaje się zatem, iż niezależnie od uwag poczynionych przez doktrynę co do swoistego charakteru tej działalności, należy uznać, iż gmina może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie użyteczności publicznej.
Art. 9 ust. 4 u.s.g. stanowi, że zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. określa, że zalicza się do tego sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż utrzymanie porządku i czystości w gminach, w tym zagwarantowanie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub odbioru i zagospodarowania tych odpadów, zostało ukształtowane jako zadanie własne w rozumieniu art. 166 ust. 1 Konstytucji (Wyrok TK z 28.11.2013 r., K 17/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 125.). Art. 9 ust. 3 u.g.s. stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa i chodzi tutaj o ustawę o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.).
Art. 2 u.g.k. stanowi, iż gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Warto podkreślić, że ustawodawca użył w tym przepisie słów „w szczególności”, co oznacza, że dopuszczalne są również inne formy działalności. Potwierdzenie takiego rozumienia przepisów znajduje się w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., zgodnie z którym. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej oraz o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 14 ustawy o finansach publicznych, zadania własne gminy w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Ponownie ustawodawca, poprzez użycia słowa „mogą” umożliwia realizowanie zadań własnych gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku poprzez inne formy organizacyjne.
Konkludując, należy stwierdzić, że prawo nie stoi na przeszkodzie aby zadania własne gminy w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych były wykonywane przez Urząd Gminy lub jego referat/wydział. Musi mieć to jednak odzwierciedlenia w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy, o którym mowa w art. 33 ust. 2 u.s.g.
Podstawa prawna:
– Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm.).
– Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.).
– Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270).
– Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679).
– Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 z późn. zm.).
[1] Nieczystości ciekłe – rozumie się przez to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków – art. 2 ust. 1 pkt 1 u.cz.p.g.
[2] K. Bandarzewski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 9.
[3] Tę odmienność podkreśla m.in. wyrok NSA w Gdańsku z 9.01.2003 r., SA/Gd 1968/02, OwSS 2003, nr 4, poz. 105.
[4] K. Bandarzewski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 9