Podstawą wydawania zaświadczeń jest art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Jak stanowi § 1 tego przepisu organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie zaś z § 2 zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
„W sytuacjach, w których przepisy prawa w sposób jednoznaczny wymagają wydania zaświadczenia na potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, nie powinny występować wątpliwości co do obowiązku wydania zaświadczenia.”[1]. Np. na podstawie Prawa budowlanego można wystąpić z wnioskiem o legalizację „samowoli budowlanej”, ustawa wymaga przedłożenia dokumentu legalizującego, a art. 48b ust. 2 pkt 1) jako taki dokument wskazuje m.in. „zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta
o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”.
Mniej prosta jest przesłanka interesu prawnego. Nie istnieje definicja legalna tego pojęcia, ale interes prawny ma osoba, która jest bezpośrednio zainteresowana wydaniem zaświadczenia, a to zainteresowanie wynika z normy prawnej, z której osoba może wyprowadzić swoje prawa lub obowiązki. Pomijając wieloletnie dywagacje doktryny
i orzecznictwa można przyjąć koncepcję, że interes prawny może wynikać i z prawa materialnego i z prawa procesowego (np. uzyskanie zaświadczenia dla celów dowodowych
w innym postępowaniu administracyjnym). Doktryna i orzecznictwo zgodnie przyjmują,
że interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, własny, osobisty, konkretny, a także aktualny, tj. istniejący realnie a nie hipotetycznie, i pozostawać
w bezpośrednim związku z uzasadnieniem wniosku.
Art. 218 § 1 przewiduje, że gdy podstawą wniosku o wydanie zaświadczenia jest interes prawny, na organie administracji ciąży obowiązek wydać zaświadczenie, gdy chodzi
o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Art. 218 § 2 dopuszcza przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego, jeżeli ten uzna to
za konieczne.
Obowiązek wykazania interesu prawnego lub wskazania przepisu prawnego, który wydania zaświadczenia wymaga spoczywa na wnioskodawcy jako osobie inicjującej postępowanie.
Zgodnie z ustawą o opłacie skarbowej (dalej: u.o.s.) opłacie skarbowej podlega m.in. w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydanie zaświadczenia na wniosek (art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.s.), a także dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia (pozwolenia) przez podmiot inny niż organ administracji rządowej i samorządowej, w związku z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej, a także złożenie w takim podmiocie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii (art. 1 ust. 2 u.o.s.).
„Ustawa o opłacie skarbowej nie zawiera definicji legalnej pojęcia „zaświadczenia”, jednakże w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zaświadczenie to czynność materialno-techniczna, sprowadzająca się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca (por.m.in. M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 217; wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 728/21, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt I FSK 470/18; CBOSA). Zaświadczenie nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych. Nie jest ono aktem woli organu, lecz jedynie aktem wiedzy.
Zaświadczenie nie jest równoważne z dokumentem, w którym zostało ono zawarte. Jeżeli w jednym dokumencie organ administracji publicznej zawarł więcej niż jedno potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, to należy ocenić taką formę jako zawarcie w jednym dokumencie więcej niż jednego zaświadczenia (por. M. Romanowicz (w:) S. Bogucki, K. Winiarski, M. Romanowicz, Opłata skarbowa. Komentarz, Warszawa 2021, art. 1). Powyższe stanowisko znajduje swoje potwierdzenie również w piśmie Ministerstwa Finansów Departamentu Podatków i Opłat Lokalnych z dnia 4 lipca 2008 r., nr PL/LM/835/49/GKW/08/254 (Biul.Skarb. 2008, nr 1, str. 21-22, LEX nr 19114), w treści którego wskazano, że przepisy ustawy określają stawkę opłaty skarbowej nie od wydanego dokumentu, ale od zawartych w nim zaświadczeń. Intencją ustawodawcy jest bowiem to, by opłata skarbowa pobierana była od każdego zaświadczenia urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, nie zaś od każdego dokumentu zaświadczenia, które może zawierać więcej niż jedno zaświadczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 723/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1679/20; CBOSA).” [2]. W przywołanym w tym orzeczeniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 723/18 skarżący wniósł o potwierdzenie dwóch faktów: po pierwsze niezameldowania na pobyt stały lub czasowy, po wtóre – przeznaczenia terenu, względnie wydania decyzji o warunkach zabudowy lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaznaczając, że wnoszą o wydanie zaświadczenia na jednym dokumencie i dołączając przez to tylko 17 zł opłaty skarbowej. Organ pierwszej instancji wydał zaświadczenie w przedmiocie niezameldowania na pobyt stały lub czasowy i wezwał wnioskodawcę do zapłaty opłaty skarbowej od zaświadczenia w przedmiocie przeznaczenia terenu. Takie stosowanie prawa uznały za prawidłowe zarówno organ odwoławczy, jak i sąd administracyjny.
Jak więc z tego wynika, każde zaświadczenie wymaga uiszczenia stosownej opłaty skarbowej, niezależnie od tego, czy kilka zaświadczeń znajduje się na jednym dokumencie. Skutkiem tego jest, że każdy fakt, którego potwierdzenia żąda wnioskujący wymaga osobnego zaświadczenia. W cytowanym wyroku WSA w Gdańsku skarżący zawnioskował o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że działki znajdujące się w obrębie geodezyjnym Brudzewo gmina P. są lub nie są objęte uproszczonym planem urządzenia lasu oraz że została lub nie została dla nich wydana decyzja w myśl art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Przedmiotem wniosku były 84 działki, a organ wydał zaświadczenia na jednym dokumencie i, jak tłumaczył Sąd, „wydano Skarżącemu szereg zaświadczeń i jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań sam fakt, że zostały one zawarte w jednym dokumencie, nie uzasadnia pobrania jedynie jednej opłaty, jak za wydanie jednego zaświadczenia. Brak jest również podstaw dla uznania, że w sprawie należało pobrać opłatę w przeliczeniu na liczbę nieruchomości gruntowych zamiast zgodnie z liczbą działek. Objęcie każdej z osiemdziesięciu czterech działek uproszczonym planem urządzenia lasu zostało zweryfikowane przez organ administracyjny, który przedstawił także opis każdej z tych działek, jak również, w przypadkach, gdzie stwierdził, że dane działki są objęte ww. planem, przedstawił odpowiednie wyjaśnienia. Wydano więc osiemdziesiąt cztery zaświadczenia, z których każde podlegało odrębnej opłacie.” Wobec tego wysokość opłaty za uzyskanie wszystkich zaświadczeń na jednym dokumencie wyniosła 84 x 17 zł = 1428 zł.
Opisując ogólne uregulowanie kwestii opłaty skarbowej należy wspomnieć, że duże znaczenie ma również cel, któremu ma służyć uzyskane zaświadczenie. Art. 2 u.o.s. ustanawia wyjątki od zasady nakładania opłaty ustanowionej w art. 1 u.o.s. Ten przepis w ust. 1 tworzy szeroki ale jednocześnie zamknięty katalog spraw, w których określone działanie organu administracyjnego nie wymaga uiszczenia opłaty. Składając jednak wniosek o wydanie zaświadczenia art. 217 k.p.a. wymaga albo podania wyraźnej podstawy prawnej albo wykazania interesu prawnego domagania się zaświadczenia. Z tego powodu w art. 2 ust. 2 u.o.s. ustanowiono wyjątek od zwolnienia od opłaty skarbowej, mianowicie jeżeli zaświadczenie, którego wydanie nie podlega opłacie skarbowej zostanie użyte w innej sprawie niż wymieniona w ust. 1, wydanie tego zaświadczenia podlega opłacie skarbowej. Oprócz tego inne wyłączenia od obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej formułują art. 3, 3a i 3b u.o.s., a zgodnie z art. 4 u.o.s. wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia określa załącznik do ustawy. Przykładem zwolnienia ustanowionego w tym załączniku jest zaświadczenie o wielkości użytków rolnych gospodarstwa rolnego, wydawane przez urzędy gmin właściwe do pobierania podatku rolnego (Załącznik do u.o.s. część II. ust. 21. pkt. 21).
Podsumowując te rozważania należy stwierdzić, iż zaświadczenie nie jest tożsame z dokumentem, który to zaświadczenie zawiera. Na jednym dokumencie organ może wydać więcej niż jedno zaświadczenie i każde będzie osobno podlegało obowiązkowi uiszczenia opłaty skarbowej, o ile jest to wymagane przez prawo. Zasadą jest, że każdy fakt lub stan prawny, którego zaświadczenia żąda wnioskujący wymaga osobnego zaświadczenia, a każde zaświadczenie wymaga osobnej opłaty skarbowej. W warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy uiszczenie opłaty skarbowej zależeć będzie również od treści konkretnego wniosku oraz celu w jakim ma zostać użyte zaświadczenie (co łączy się z wykazaniem podstawy prawnej lub interesu prawnego w rozumieniu art. 217 k.p.a.).
Podstawa prawna:
– Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2111).
– Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.).
[1] W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 217
[2] Wyrok WSA w Gdańsku z 23.11.2022 r., I SA/Gd 760/22, LEX nr 3442421.