Art. 154 i 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) stanowią o możliwości wzruszenia (uchylenia lub zmiany) ostatecznej decyzji administracyjnej przez organ który ją wydał. Przed wyjaśnieniem różnic między uchyleniem a zmianą decyzji administracyjnej, należy wyjaśnić odmienności między art. 154 i 155 k.p.a.
Art. 154 § 1 k.p.a. dotyczy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej wydanej przez organ administracji publicznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. § 2 stanowi, iż uchylenie lub zmiana decyzji przybiera również formę decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Oba te przepisy dotyczą wyłącznie decyzji ostatecznych, czyli tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kodeks formułuje zasadę trwałości decyzji, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Instytucje przewidziane w art. 154 i 155 k.p.a. są właśnie wyjątkami od tej reguły.
Podstawowym rozróżnieniem między art. 154 a 155 k.p.a. jest przesłanka nabycia przez stronę określonego prawa. W przypadku nabycia praw przesłanki wzruszenia decyzji są zaostrzone (art. 155 k.p.a.), względem sytuacji, gdy na mocy decyzji praw nie nabyto (art. 154 k.p.a.). Orzecznictwo stoi na stanowisku, iż „”nabycie praw”, którym ustawodawca operuje na gruncie art. 154 i 155 k.p.a., rozumiane jest szeroko i w tym sensie, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona „nabyła prawa”.”[1] Decyzjami nadającymi prawo są na pewno decyzje konstytutywne, czyli takie, które tworzą nowe prawa lub obowiązki. Istnieje spór co do decyzji o charakterze deklaratoryjnym, czyli takich, które nie tworzą nowych praw lub obowiązków, a jedynie potwierdzają istnienie praw (obowiązków) wynikających z ustawy lub innego aktu normatywnego. Należy chyba przyjąć za częścią doktryny, iż dają one stronie prawo nabyte w postaci pewności stanu prawnego lub faktów, której nie było przed wydaniem takiej decyzji, wobec czego również prowadzą do „nabycia praw”[2], jednak stwierdzenie, iż dana decyzja ostateczna prowadzi do nabycia praw, musi wynikać z dokładnej analizy osnowy (sentencji, rozstrzygnięcia) decyzji.
Nabycie praw z decyzji ostatecznej dotyczy sfery prawa materialnego. Decyzja musi mieć charakter uznaniowy, tzn. nie jest możliwe wzruszenie na podstawie art. 154 i 155k.p.a. decyzji związanej, czyli takiej, w której organ po spełnieniu określonych przesłanek jest zobligowany podjąć rozstrzygnięcie o określonej treści, chociaż wyrażany jest w doktrynie pogląd, iż jest możliwe uchylenie decyzji w trybie art. 154 i 155 k.p.a., gdy ustawa w dacie wydania tej decyzji dawałaby organowi możliwość innego załatwienia sprawy, gdyby organ znał przesłanki podnoszone przez stronę we wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie tych przepisów[3]. Wobec braku szczegółowej regulacji, przyjmuje się, że postępowania ws. zmiany lub uchylenia decyzji może zostać rozpoczęte zarówno na wniosek, jak i z urzędu.
Nie można zmienić lub uchylić decyzji kasacyjnej, tzn. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 138 § 2 k.p.a.), ponieważ decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z tego samego względu nie można w ten sposób wzruszyć decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, ponieważ jako decyzje proceduralne, nie podlegają przepisom art. 154 k.p.a..[4]
Jak zostało wyżej wspomniane art. 154 k.p.a. jest stosowany przy spełnieniu dwóch przesłanek: 1) przedmiotem postępowania jest decyzja ostateczna, która nie nadała praw żadnej stronie postępowania oraz 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to „chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uważa z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju.” [5], przy czym zmiana decyzji ostatecznej nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. „Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Treść „słusznego” interesu strony powinna być ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. W interesie społecznym pozostaje, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja, w której za weryfikacją decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony.”[6]. Nie ma decydującego znaczenia, czy decyzja ostateczna była lub niebyła zgodna z prawem, jednak jeżeli zaszły przesłanki do wznowienia postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i nast. k.p.a.), to zastosowanie tych instytucji powinno mieć pierwszeństwo przed art. 154 i 155 k.p.a[7].
Pomimo, iż przepis wprost nie stwierdza, czy można w trybie art. 154 k.p.a. zmienić lub uchylić decyzję na niekorzyść strony, to wywodząc z faktu, że chodzi tutaj o decyzję ostateczną na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa „należy przyjąć, że warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie jest to, „iż z powodu uchylenia lub zmiany decyzji nie zostanie naruszony czyjkolwiek interes prawny” (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 163).”[8].
Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może nastąpić w każdym czasie, o ile organ nie jest związany terminem wynikającym z przepisu szczególnego. Należy przy tym pamiętać, że uchyleniu lub zmianie podlega decyzja ostateczna, a nie postępowanie w sprawie rozstrzygniętej taką decyzją. Organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji i z udziałem tych samych stron.
Przesłankami stosowania art. 155 k.p.a. są: 1) przedmiotem postępowania jest decyzja ostateczna, na mocy której doszło do nabycia praw przez stronę; 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony; 3) strona wyraziła zgodę na wzruszenie decyzji; 4) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się wzruszeniu decyzji.
Jak widać, w przypadku art. 155, czyli uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, przesłanki 1) i 2) zostały już przedstawione wyżej, 4) jest trywialna, więc należy poświęcić kilka słów wymogu zgody strony na wzruszenie decyzji ostatecznej, przed tym jednak należy przypomnieć główne cechy postępowania opisanego w tym przepisie.
Art. 155 nie jest swoistą „trzecią instancją” – organ nie bada sprawy merytorycznie od nowa. „Istotą postępowania w trybie art. 155 jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 5.01.2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845); zob. także wyrok NSA z 25.11.2010 r., II OSK 1810/09, LEX nr 746810, w którym stwierdzono, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy „pierwotnej”, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.”[9]. Oznacza to, iż stosowanie trybu z art. 155 wymaga sprawdzenia, czy na pewno zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, tzn. czy czynności dotyczą tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu sprawy, stanu faktycznego i podstawy prawnej.[10].
Jeżeli chodzi o kwestię tożsamości podstawy prawnej, to można zadać pytanie – co jeżeli między wydaniem decyzji ostatecznej, a postępowaniem w trybie art. 155 k.p.a (lub art. 154 k.p.a.) doszło do zmiany podstawy prawnej? Co do zasady można uchylać lub zmieniać decyzje, których podstawa prawna wciąż obowiązuje, przy tym nie musi to oznaczać, że jakakolwiek zmiana przepisu na podstawie którego została wydana decyzja powoduje brak tożsamości sprawy. „Zmiana decyzji ostatecznej na mocy art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna, jeżeli obowiązują nadal przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana; to obowiązywanie powinno być rozumiane nie tylko jako pozostawanie aktu normatywnego w obrocie prawnym bądź jego wyeliminowanie w drodze ustawodawczej [lub wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym niezgodność przepisu z Konstytucją, który deroguje normę z systemu prawnego – przyp. autor]. W razie zmiany przepisów konieczne jest zbadanie zachowania ciągłości regulacji prawnej, która może wynikać z unormowań zawartych w przechodnich i końcowych przepisach nowych aktów prawnych.”[11].
Art. 155 nie ma zastosowania do decyzji, które wygasły, ponieważ nie kształtują już sytuacji prawnej strony[12].
Jeżeli chodzi o wymóg zgody strony to uzyskanie jej jest warunkiem sine qua non stosowania art. 155 k.p.a.. Nieuwzględnienie przez organ tej przesłanki stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. „Zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.”[13]. „Podstawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody.”[14]. Czyli zgoda strony nie tylko warunkuje uruchomienie postępowania na podstawie art. 155 k.p.a., ale również wyznacza jego granice. Organ nie może uchylić lub zmienić decyzji w zakresie, w jakim strona nie wyraziła na to zgody. Jeżeli decyzja nadaje prawa więcej niż jednej stronie, to wymagana jest zgoda każdej strony, przy czym może to być inaczej regulowane przez przepisy szczególne i sektorowe[15].
W razie gdy organ uzna za bezzasadne żądanie przez stronę uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 i 155, jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Decyzja odmowna jest decyzją wydaną w pierwszej instancji, od której służy odwołanie. W przypadku zaś, gdy spełnione są przesłanki wymienione w komentowanym przepisie, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni decyzję dotychczasową. Decyzja wydana w trybie art. 154 i 155 k.p.a. zastępuje oryginalną decyzję ostateczną wydaną w pierwszej instancji i jest traktowana, jako pierwsza decyzja w sprawie, nie może więc być zaskarżona do NSA. Do decyzji uchylającej lub zmieniającej nie stosuje się przepisów o milczącym załatwieniu sprawy (art. 155a).
Kiedy uchylenie a kiedy zmiana?
Art. 154 i 155 umożliwiają uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. Różnica między uchyleniem a zmianą zależy od zakresu ingerencji dokonywanej przez organ i zakresu luzu decyzyjnego pozostawionego przez przepisy. Uchylenie następuje w całości, decyzja ostateczna zostaje usunięta z obrotu prawnego, np. w granicach uznania administracyjnego organ mógł przyznać jakieś świadczenie, ale potem uznał, że niewłaściwie rozpatrzył sprawę i świadczenie w ogóle się nie należy, wobec tego uchyla decyzję w całości. Z kolei zmiana dotyczy tylko jakiejś części decyzji ostatecznej – np. po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ podtrzymuje wcześniejsze ustalenie, iż np. danej osobie przysługuje jakieś świadczenie, ale zmienia tylko jego wysokość, ponieważ była ona za niska.
Należy podkreślić, że powyższa analiza art. 154 i 155 k.p.a. to regulacja ogólna, z konkretnych przepisów sektorowych mogą wynikać inne unormowania kwestii wzruszania decyzji ostatecznej w konkretnym typu sprawy. Każdorazowo organ administracyjny musi przeanalizować konkretny stan faktyczny i konkretne przepisy, które go regulują, co składa się na tożsamość sprawy administracyjnej. Za przykład niech posłuży ustawa o pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) dożywianie dzieci należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Może ono być realizowanie w różnych postaciach – w formie zapewnienia posiłku (art. 36 pkt 2 lit. j u.p.s., art. 48 u.p.s. i art. 48b ust. 2 i 3 u.p.s.), świadczenia pieniężnego (zasiłku celowego) na zakup posiłku lub żywności (art. 39 ust. 2 u.p.s.) lub świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (art. 48b ust. 4 u.p.s.). W przykładowym stanie faktycznym organ, decyzją ostateczną przyznał zasiłek pieniężny na zakup posiłku lub żywności dla dziecka, uznając że ta forma dożywiania będzie najbardziej odpowiednia do sytuacji konkretnej rodziny. Po jakimś czasie organ (ośrodek pomocy społecznej) dowiaduje się, że pieniądze z zasiłku nie są wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem i dziecko dalej jest niedożywione, wobec tego chce zmienić przyjęte rozwiązanie i od tej pory zamiast zasiłku będzie zapewniał posiłek w szkole. Czy w takiej sytuacji organ może zmienić decyzję ostateczną, czy powinien ją jednak uchylić i wydać nową? W tym stanie faktycznym nie można decyzji zmienić, ponieważ ulega zmianie podstawa prawna nowego świadczenia. Nie zmienia się stan faktyczny (konkretne dziecko jest niedożywione), elementy podmiotowe (ta sama rodzina), sprawa wciąż dotyczy tego samego obowiązku dokarmiania dzieci ciążącego na gminie, ale przez to, że organ zmienia podstawę prawną decyzji z art. 39 ust. 2 u.p.s. na np. art. 48b ust. 2 i 3 u.p.s., to nie może on zmienić decyzji ostatecznej, a musi ją uchylić i wydać nową, ponieważ nie została zachowana tożsamość przedmiotowa sprawy administracyjnej w zakresie podstawy prawnej decyzji. Ten przykład pokazuje, że mimo iż intuicyjnie mogłoby się wydawać, że wystarczy daną decyzję zmienić, to jednak konieczna jest gruntowna analiza stanu faktycznego i prawnego danej sprawy administracyjnej.
U.p.s. jest również przykładem ustawy sektorowej, która zawiera przepis szczególny do art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. „decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.” W porównaniu do art. 155 k.p.a. u.p.s. wyraźnie dopuszcza zmianę lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony za spełnieniem określonym warunków, nawet bez jej zgody, a do tego usuwa wymóg uzyskania zgody we wszystkich sprawach, gdzie zmiana decyzji prowadzi do korzyści strony.
Podstawa prawna:
– Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.).
– Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.).
[1] Wyrok NSA z 19.11.2021 r., II GSK 1715/21, LEX nr 3271283.
[2] J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 18, Warszawa 2022, art. 154, Nb 10.
[3] P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 154, art. 155.
[4] A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 154.
[5] P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 154, art. 155.
[6] Wyrok WSA w Łodzi z 28.02.2018 r., III SA/Łd 1196/17, LEX nr 2459931.
[7] Wyrok NSA z 9.11.2007 r., I OSK 1531/06, LEX nr 418289.
[8] A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 154.
[9] A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 155.
[10] Uchwała NSA(7n) w Warszawie z 27.06.2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7.
[11] Wyrok NSA z 2.06.2016 r., I OSK 2254/14, ONSAiWSA 2017, nr 5, poz. 82.
[12] Wyrok NSA z 14.06.2016 r., II OSK 2468/14, LEX nr 2106668.
[13] Wyrok SN z 14.03.1991 r., III ARN 32/90, OSNC 1992, nr 6, poz. 112.
[14] Wyrok NSA we Wrocławiu z 25.06.1985 r., SA/Wr 351/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 36.
[15] Np. art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.), który stanowi iż przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.